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关于发展养老服务业建设的思考与探索



发布时间:2015-05-15 浏览次数:4374

 

 

作者简介:

今年46岁的于明,现有24年党龄。1999年,他从一名海军战士退伍,转战浦东新区养老战线一干就是15年。15年来,他筹备启动了浦东新区社会福利院、重度残疾人寄养院、浦东新区老年特护院。多次被评为局、区优秀党员,2012年荣获上海市民政系统第四届“孺子牛银奖”,一路走来,他都在实现从无到有、从有到优的光荣与梦想。从军人到民政干部,于明完成了华丽转身。

 

一、加快发展养老服务业的重要性

随着生活水平的提高和医疗技术的进步,人口平均寿命不断延长,人口老龄化已经成为国家面临的迫切问题。

根据联合国教科文组织的定义,60岁以上的人口占一个国家或地区人口总数的10%或以上,或者65岁以上的人口占该地人口总数的7%或以上,这个国家或地区就进入了“老龄化社会”。当前,浦东新区进入快速老龄化社会,人口老龄化超过现代化,“未富先老”的特征日益突出,人口老龄化、高龄化、空巢化趋势进一步加深。新区户籍老年人口已突破72万,超过户籍总人口的四分之一,,预计到“十三五”期末户籍老年人口将达到100万,数量巨大的老龄人口,不仅对社会养老服务带来压力,还对新区的人口组成带来重大影响,也对新区的社会和经济发展带来重大挑战。

正是认识到新区面临老龄化社会的严峻挑战,近几年新区加大力度推进养老设施建设,并不断出台与完善养老政策。

二、新区养老服务业的现状

近年来,新区养老服务业发展速度较快,初步建立了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系,老年消费市场初步形成,老龄事业发展取得显著成就。但从总体上看,养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。

养老服务主要是围绕身体老年人身体健康方面的需求来提供服务,包括家庭病床和护理、健康咨询、康复中心以及提供医疗护理等。服务对象不仅包括“生活不能自理”的老人,也含“不健康但生活能自理”的老人。

按照居所的不同,目前养老服务主要可以分为居家养老和机构养老。受传统观念影响,居家养老一直是我国养老的主要模式。绝大多数老年人选择居家养老,由子女或亲属提供养老服务。但是,随着经济、社会的发展、人口和家庭结构的变化,家庭承担的养老功能明显弱化。目前,城乡家庭日趋小型化,老年人同子女分开居住趋势越来越普遍。即便在农村,独生子女婚后与父母分居现象也越来越多。这种趋势给居家养老的服务模式提出了越来越多的挑战。自从我国实行计划生育政策以来,许多家庭逐渐变得小型化,独生子女家庭增多。由于经济社会的发展,晚婚晚育人口增加,小型家庭逐渐增多,形成了所谓“4-2-1”型的家庭结构,即2位青年或中年人组成的家庭,只有1个子女,却有4位老年人需要赡养。我国在计划生育政策影响下的独生子女这一代人已经逐步建立了家庭。但是,作为独生子女父母这一代,他们大多数面临的是“4-2-1”型的家庭结构,一方面要抚养子女,一方面又要赡养老人,这无疑给这一代人带来了沉重的负担。随着社会经济的不断发展和生活水平的提高,过去简单的衣食住行等基本养老需要在发生变化,而现在老年人对生活护理、医疗护理以及精神慰藉等方面提出了更高、更强烈的需求。而高龄阶段是身体脆弱的阶段,随着身体功能下降以及疾病缠身,老年人需要更多的悉心照料以及专业的护理服务和医疗服务。因此,有一些老年人选择了机构养老服务,即在各类老年福利机构居住养老。截至2013年底,新区有126家养老机构,床位2.3万张;收养老年人2.2万人,占户籍老年人口的3.17%。但随着经济的发展,现有的养老机构的数量和质量都远远不能适应市场需求。而且,由于认识不够,投入不足,新区的现代养老服务业存在着资源稀少、部分设备陈旧以及养老体系不健全等一系列问题。

养老服务业供需矛盾突出,社区养老服务设施、养老机构床位与社会需求相比严重不足,老年服务与产品供给单一,参与养老服务的社会各方缺乏通畅的市场信息。布局不合理,区域之间、城乡之间存在巨大差距,设施功能、服务水平参差不齐。养老机构建设分类不明显,缺少分类特色培育,造成服务单一。政府投入不足,一些部门对老龄化快速发展的形势准备不足,对政府养老服务职能认识不到位,导致财政投入较少,对养老服务政策落实不到位。民间参与不充分,对社会力量缺乏有效调动。对企业资金扶持和对社会组织开展养老服务支持力度不够,引导社会投资规模有限,一些优惠政策难以落实。服务队伍专业化程度不高,大部分养老护理员缺乏基本的护理知识、经验和技能。养老机构中的医生、护士、营养师、康复师、心理咨询师、社会工作师等专业人才缺乏,需要更多高等学校、中等职业学校和职业培训机构设置相关专业或者培训项目,培养养老服务专业人才。

专业护理人才短缺也是制约行业发展的关键因素之一。由于护理人员薪酬待遇低,工作强度大,特别是养老机构护理员的工作难度更是逐步在加大,因此导致专业护理人员非常缺乏。

三、新区养老服务业发展目标和方向

我国的现代养老产业刚刚兴起,国家在政策方面持支持和鼓励态度。新区发布的《浦东新区民政事业“十二五”规划》进一步明确了新区致力养老产业发展的方向。根据规划,“十二五”期间新区将大力发展社区照料服务,鼓励社会力量参与公办养老机构建设和运行,引导开发老年宜居住宅和代际亲情住宅,鼓励社会资本兴办具有长期医疗护理、康复促进、临终关怀等功能的养老机构。

近年来,新区民政制订从家庭赡养与扶养、社会保障、社会服务、社会优待、宜居环境、参与社会发展等方面的政策,保障老年人合法权益,让老人“体面养老”。二是建立完善老年福利制度。对于无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的老年人,政府负责保障他们的基本生活,并提供无偿的养老服务。出台了高龄补贴制度,针对经济困难的老年人建立了养老服务补贴制度。三是探索以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。鼓励、支持专业服务机构及其他组织和个人,为居住在家中的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰借、心理咨询等多种形式的服务。四是初步形成政府指导、社会支持、民间参与的养老服务设施多元化投资格局。将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划,建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、日间照料、医疗护理与康复等服务设施和网点,就近为老年人提供服务。五是逐步提升基础保障能力。建立健全养老服务人才培养、使用、评价和激励制度,依法规范用工,出台了养老机构从业人员薪酬制度,促进从业人员劳动报酬合理增长,发展专职、兼职和志愿者相结合的养老服务队伍。

积极应对人口老龄化已成为一项长期战略任务,为实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”,政府大力支持发展养老服务业建设,将发展养老服务业建设纳入国民经济和社会发展规划,将发展养老服务业建设经费列入财政预算,建立稳定的经费保障机制,并鼓励社会各方面投入,使发展养老服务业与经济、社会协调发展。

四、关于发展现代养老服务业的一些建议

从上述新区养老服务业的发展现状来看,新区养老服务业仍处于起步阶段,而且在政府的大力号召和支持下,也出现了产业发展开始加快的趋势。发展现代养老服务业既有助于保障老年人权益,使大家都能共享新区改革发展的成果,也有利于新区在面临目前经济发展速度下降之际拉动消费、扩大就业,推动新区转变经济增长方式,调整经济结构,有利于经济社会的持续健康发展。

由于目前养老服务仍以居家养老为主,这里主要分析新区逐步发展的社区养老和机构养老的面临的问题,提出一些建议,以便社区养老和机构养老模式能逐步发展,壮大养老服务产业。

目前新区由于养老机构数量不足,质量参差不齐,无论是政府开办的公益性养老机构,还是市场主体经营的营利性养老机构,都不同程度地存在设施不全、服务不到位、管理不规范等问题。因此,有意愿入住或者有能力入住社会性的养老机构的老年人数量很少。此外,对老人来说,机构养老往往将其置于“情感剥夺”的境地——老人不仅缺乏家庭温暖,还与过去的社会关系中断了联系。

因此,一种新型养老模式——社区居家养老,在我国各地的养老实践中蓬勃兴起,这个模式试图既吸收机构养老的专业化服务优势,也吸收靠近老人所熟悉的社区、类似于传统的家庭养老的优点。社区居家养老,是指以家庭为核心,以社区为依托,以专业化服务为主要服务形式,积极发挥政府主导作用,广泛动员社会力量,充分利用社区资源为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的养老方式。社区提供的服务主要包括:生活照料、家政服务、康复服务、日托服务、心理咨询、精神慰藉、临终关怀等。

社区居家养老的优势在于:利用社区资源提供养老服务能够就地取材,服务广,见效快。一般而言,社区内的生活、医疗、文教、等设施基本能够满足老人日常衣食起居、卫生保洁、医疗保健等方面的需求。社区对老人而言是一个情感共同体,这里有他们熟悉的街坊邻居,能够给他们带来认同感和归属感,在其中老人更容易找到生活的乐趣。在社区中,老人并非是一个完全的被照料者,在力所能及的基础上老人可以自我照顾,甚至还可以为社区作出自己的贡献。由此,不仅可以减轻社会养老负担,而且还能够提高老人晚年的生活质量,减轻他们的依赖感、被社会排斥感。可以说,社区居家养老在一定程度上既解决了家庭养老能力不足的困难,又解决了机构养老亲情淡薄、环境适应障碍等问题,是适合国情、具有特色的一种新型养老模式。

但在推进的社区养老实践中看,社区养老模式仍处于起步阶段,在实际工作中还存在不少问题和困难,主要表现在以下几个方面。

1、人们的观念认识尚未到位。一是老年人及其子女传统的养老观念尚未改变,绝大部分老年人习惯于独居或空巢生活,他们的子女也不愿意老人进行社会化养老。二是社会上对“孝”的理解存在一定的误区,认为社会养老助老是子女不孝、不尽责的表现。三是一些职能部门和社区管理部门对开展社区养老助老服务的重要性与迫切性尚未引起足够的重视。社区养老服务没有形成良好的社会氛围,以至于社会、家庭、老人自身对社区养老并不十分清楚和了解,不利于养老工作的顺利开展。一定程度上导致了社会力量对此项工作的认知度不高,难以吸引社会资源投资养老工作,不利于社区养老服务的多元化、市场化。

2、资金投入不足。近年来,虽然新区对社区老年事业的投入也在逐步增加,但由于老龄化加速,养老需求日益增长,涉老资金投入仍显不足,社区老年基础设施依然薄弱。社区居家养老的资金来源主要是财政拨款,政府是资金投入的唯一渠道,且用于社区居家养老的资金投入有限,而社区居家养老服务在很多环节都需要大量的资金,资金供给明显不足。

另一方面,由于社会养老意识尚未形成气候,养老产业仍处于萌芽阶段,民间资金涉足不多,民办养老助老机构数量少,档次低。

3、专业工作人员素质不高。目前,各地社区养老机构中的服务人员大多没有受过专业训练,缺乏专业性的老年护理、老年心理等知识,服务质量难以到位。同时,社会上对养老服务工作还存在一定的偏见,认为老年服务工作地位低,待遇差,又辛苦,致使愿意涉足这一行业的人员不多。

4、志愿者队伍没有形成。要做好社区老年工作,光靠政府部门和社区工作人员是不够的,还要借助于各种社会力量,尤其是庞大的志愿者队伍。但是从目前的情况来看,社区服务志愿者人数偏少,参与度不高不深,这不仅影响了养老助老服务的质量,也制约了老龄事业的发展。

考虑到上述情况,为加快社区养老事业的发展,可以考虑从以下几个方面进行改进。

1、发挥政府的主导作用,加大老年工作的资金投入。在社区老年服务的发展过程中,政府的作用相当重要。可以说,如果没有政府的高度重视和大力支持,根本就不可能建立起一个良好的社区老年服务体系。特别是在资金投入问题上,如果资金得不到保证,社区老年服务的硬件设施就无法建设和维护,服务的队伍就难以扩大,服务的水平也就难以提高。为此,可以考虑政府的投入力度。

2、建设专业性的老年社工队伍和社区志愿者队伍。养老服务涉及生活照料、精神慰藉、心理调适、康复护理、临终关怀、紧急救助等方面,从业人员需具备较高的职业道德和过硬的专业技能。为此,一方面大中专院校要优化专业设置,加快相关专业的人才培养。另一方面要加强对原有非专业社工人员的教育培训,提高其素质与能力水平。此外,在社区老年服务中志愿者的作用相当重要,为此政府及相关部门要加大宣传和扶持力度,鼓励更多的人员加入志愿者队伍。

3、整合利用社区资源,积极开展老年活动。除了加大政府投入,社区要注重对辖区内各类资源的整合利用。可加强与辖区内企事业单位的交流合作,鼓励其在条件允许的情况下,将活动场所向社区老年人免费开放。为了丰富老年人的文化生活,可组建老年业余文体队伍,积极举办文艺汇演、体育健身、知识讲座、心理减压等活动,还可开设社区老年课堂,以满足老年人开发智力、充实知识、陶冶情操、强健身心的需要,使老年人老有所学,学有所得。

4、探索有效的平台载体,加强社区助老养老服务。社区要根据老年人的不同需要,全方位地提供不同层次的养老助老服务,例如为老年人服务的老年照料中心可以考虑娱乐、休闲、医疗服务为一体。也可以探索市场化运作方式,引入市场力量建设居家养老服务照料中心。

5、培育和发展非营利老年服务组织。在当今市场经济体制下,社区老年服务提倡走社会化道路,政府可以通过培育和发展各类非营利老年服务组织,通过向此类机构购买服务的方式,为社区老年居民提供各种各样的帮助与服务。为此,相关部门可以考虑简化注册手续,建立税收优惠政策和融资的激励机制,通过公建民营、资金补助等多种方式,吸引更多的社会机构与个人投身养老服务事业。

社区居家养老是家庭养老与社会养老相结合的养老方式,能适应我国现阶段的基本国情,是城市养老的一种可行选择,有利于培育和发展现代养老产业。

另一种养老服务模式就是机构养老模式,包括政府开办的公益性养老机构和市场主体经营的营利性养老机构。此类机构虽然面临着数量严重不足,质量参差不齐,都不同程度地存在设施不全、服务不到位、管理不规范等问题,但是,仍然处于严重供不应求的问题,特别是优质公办养老资源常呈现出一床难求的局面。

从这一点来看,总体养老资源不足,优质养老资源非常缺乏,也说明市场潜力巨大。因此近几年也吸引了一些民营资本进入养老服务市场的情况。但是,由于一方面许多民办养老机构规模小、档次低,规划设计不合理,难以持续运营。另一方面由于待遇低下导致专业护工短缺,限制了机构的服务能力发挥,使得民办养老机构在发展中受到种种限制,自身服务质量不高,亦缺乏严格的外部监管,易造成有效需求不足的状况。另外,民办养老机构运行成本过高,导致入住标价过高也是入住率低的重要原因。据抽样调查显示,目前新区部分养老机构实际入住率平均不到六成(南片居多),只有少数养老机构的入住率能达到八成以上。

由于老龄化迅速,养老统筹规划不够,养老设施建设滞后,导致养老设施规划与当前的老龄化形势很不相称,尤其是缺乏完善的针对失智、失能养老护理机构建设设计标准与规范。虽然投入了大量资金,却难以满足失智失能老年人养护需求。

与社区居家养老类似,由于专业护理人员缺乏导致社会养老机构无法满足老年人的专业护理和照顾需求。养老机构为了降低成本所雇用的护理人员主要是一些下岗职工和外来人员,她们普遍缺乏专业护理知识,使得护理人员每天劳动强度大,待遇不高,这也导致了民办养老机构的护理人员队伍极不稳定。

另外,养老服务单一,老年人的多元养老需求难以有效满足。目前养老机构为他们提供的服务基本上是以生活照料为主,服务内容主要包括喂饭、更衣、大小便失禁后清理、定期洗澡、翻身,只有个别养老机构会为入住老年人提供打针、康复等服务,老人的多元养老需求难以得到有效满足。针对以上存在的问题,建议在政策扶持、行业监管、体系建设等几个方面予以改进。

1、强化政府的主导地位。政府应该认识到应对老龄化社会不仅仅是一个福利问题,也是国家可持续经济发展和长治久安的社会问题。政府需要在引导和发展现代养老服务业中起到主要作用。随着社会经济的发展,老龄化和少子化社会的形成,传统的居家养老和新兴的社区养老模式都有不足之处,而养老服务机构正在成为整个社会养老服务体系建设中重要“支撑”。面对老龄化社会日趋严峻的形势,政府应该积极出台优惠政策,采用“政府补贴”、“公建民营”、“民办公助”、“政府采购”、“以奖代补”、“购买服务”等形式,加大对养老服务机构的扶持力度。加大政策落实力度,确保各项优惠政策落到实处。

2、加快研究制定发展养老机构的行政管理法律法规。尽快修订社会福利机构管理暂行办法,明确公办养老机构的性质编制,保证正常运转经费。制定专门的《养老机构管理条例》,把社会力量兴办养老机构纳入法制化轨道;修订完善养老机构的基本规范,制定养老服务机构星级评定标准和服务管理规范,制定一系列配套标准、规范,加强管理。

3、加快养老服务队伍专业化建设步伐。通过院校培养、在职教育、岗位训练等多种途径,使为老服务人员都成为掌握专业社会工作知识和服务技能的专门人才。大幅度提升老年人福利服务事业的专业水平,影响和带动整个社会福利事业的发展。

随着快速进入老龄化社会,养老问题已经不仅仅是一个社会福利问题,而是一个严重的社会问题。推进现代养老服务业不仅有利于保障和改善民生,也有助于实现和谐社会。从以上对新区养老服务业的现状、当前的养老服务业发展目标和方向的分析,提出了加快发展现代养老服务业的建议。首先是政府应该认识到养老事业的重要性,发展现代养老服务产业的必要性,发挥主导作用,积极推进养老产业的发展。政府应该加大老年工作的资金投入,加快研究制定发展养老机构的行政管理法律法规,以便规范和促进目前已经逐步兴起的社区居家养老模式和社会机构养老服务模式。政府还应该加快养老服务队伍专业化建设步伐,建设专业性的老年社工队伍和社区志愿者队伍,培育和发展非营利老年服务组织,以便能尽快提高养老服务产业的供给,扩大市场,增加就业,使现代养老服务业成为发展新型服务业的一个增长点,为经济转型提供支撑。